Польський досвід адміністративних реформ. Чи підходить він для України?

Сьогодні тема децентралізації не сходить з порядку денного. Кожен день надає нових обертів. Фактично, і центральні органи влади, і міжнародні донори готові допомагати тим  громадам, які взяли на себе відповідальність змінювати країну.

Потрібно вольове рішення зверху

Сьогодні в Україні нараховується 184 об'єднані територіальні громади, ще у 184 очікуються вибори 11 та 18 грудня. Зараз   Тернопільська область  є лідером з об'єднання територіальних громад. Реформа децентралізації є справді національним проектом. На Сході України, вона могла би  стати своєрідним «щепленням проти сепаратизму». Але на Луганщині процеси йдуть дуже повільно.

Прем'єр-міністр України Володимир Гройсман вважає основними перешкодами в проведенні реформи, відсутність місцевого лідерства й нерозуміння необхідності цієї реформи. Нещодавно Гройсман натякнув, що уряд вирішує питання пришвидшення процесу об'єднання територіальних громад в тих областях, що демонструють найгірші показники. Схоже, цього «прискорення» чекають на місцях, бо така у нас політична традиція…

Багато хто  з представників місцевого самоврядування в Україні,  стосовно європейського досвіду, говорить: «Сьогодні не треба вигадувати велосипед: треба брати, сідати і їхати за тими правилами які вже існують».

Дуже часто доводилося чути: Україна має зробити як Польща – внести зміни у Конституцію, де зазначити, що «вся влада будується на принципі децентралізації, це передача повноважень, ресурсів, відповідальності на рівень місцевої громади, туди, де проходить реальне людське життя».
Можливо, європейський, зокрема польський досвід, буде корисним для нашої держави. Але, що це таке – Польський досвід адміністративних реформ? Як у Польщі відбувалися реформи?

Що таке місцеве самоврядування у Польщі?

З 1 січня 1999 року у Республіці Польща діє трирівнева система місцевого самоврядування, яка складається з:
• самоврядування гміни;
• самоврядування повіту;
• самоврядування воєводства.

Органи самоврядування воєводства не мають жодних наглядових повноважень щодо інших щаблів самоврядування. Також органи самоврядування повіту не виконують наглядових функцій щодо гмін.

Створення, об’єднання, поділ гмін, повітів і воєводств може відбуватися після отримання висновків від рад гмін, рад повітів і сеймиків (рад) воєводств, а також після проведення слухань із зацікавленою місцевою громадськістю.

Вимога проведення слухань (або референдуму) випливає із положень Європейської Хартії Місцевого Самоврядування, ратифікованої Польщею. Однак рішення, прийняті на слуханнях, не є обов’язковими до виконання, а мають консультативний характер.

Зміни меж органів місцевого самоврядування здійснюються шляхом прийняття розпорядження Ради Міністрів. Органи місцевого самоврядування мають право об’єднуватися та вступати у міжнародні об’єднання місцевих і регіональних громад, а також співпрацювати із місцевими і регіональними громадами інших держав.

Органи місцевого самоврядування мають статус юридичних осіб, право власності та інші майнові права. Самостійність позиції та повноваження органів місцевого самоврядування захищаються у судовому порядку.

На даний час Польща поділяється на 16 воєводств, 314 повітів і  2 478 гмін.

Гміни, повіти, воєводства – хто головний? 

Базовою одиницею місцевого самоврядування є гміна. Гміна володіє широким спектром самостійності. Гміна виконує усі завдання місцевого самоврядування, які не закріплені за іншими органами.

Гміна має статус юридичної особи, а самостійність гміни захищається у судовому порядку. На основі закону жителі гміни утворюють самоврядну громаду. Устрій гміни визначається її статутом. Гміна може створювати допоміжні органи: солецтва (у селех) та мікрорайони (у містах) та інші.

До сфери діяльності гміни належать усі публічні справи місцевого значення:  благоустрій території, управління нерухомим майном, охорона навколишнього середовища і природи,  дорожня інфраструктура, водопровод і водопостачання,   житлового будівництва; культури, у тому числі гмінних бібліотек та інших закладів культури; фізичної культури і туризму, у тому числі рекреаційних територій та спортивного обладнання…

Під повітом розуміють також місцеву самоврядну громаду, яку на основі законодавства утворюють жителі та відповідна територія.

Створюючи повіти, законодавець виходив із постулату, що вони виконуватимуть допоміжні (доповнюючі) функції для гміни. Їх функція зводиться до виконання місцевих публічних завдань, із якими окремі гміни не можуть впоратися.

Воєводство – це одиниця базового територіального поділу країни – регіональна самоврядна спільнота, створена з метою виконання завдань публічної адміністрації. 

Закон «Про самоврядування воєводства» визначає регіональний характер цієї самоврядної спільноти. Гміни і повіти, як правило, виконують завдання з надання послуг місцевим громадам, натомість воєводство координує динаміку явищ економічного і соціального характеру на ширшій території. Самоврядування воєводства – це площина, на якій реалізуються завдання, які стосуються жителів даного регіону, що визначається межами воєводства.

Усі три щаблі самоврядування є незалежними від органів урядової адміністрації і між ними відсутня ієрархічна підпорядкованість. Тобто, всі вони самостійні одиниці влади.

По надходженнях до бюджетів найбагатшими є гміни. Причому зараз стає питання про ліквідацію повітів, як надбудови, яка не виправдовує себе - ні за ефективністю діяльності, ні за економією коштів. Надавати послуги людям можна на рівні гміни та воєводства.

«Повіти треба ліквідувати»

Під час нещодавнього візиту до Польщі українські журналісти побували  у Маршалківському управлінні Нижньосілезького воєводства. Це  управління - воєводський організаційний підрозділ, який не має статусу юридичної особи та виступає одночасно бюджетним підрозділом воєводського самоврядування. Управління виступає допоміжним апаратом для правління воєводства з метою забезпечити можливість виконання його статутних завдань. Керівником управління є маршалек воєводства – Цезари Пшибильскі.

Сеймик Нижньосілезького воєводства – це ухвалодавчий та контролюючий орган воєводства.  До складу сеймика воєводства входять депутати, вибрані на прямих виборах. Отже, Маршалківське управління – це  подібно до нашої облдержадміністрації.

Уповноважений маршалка з питань співпраці з науковим та молодіжним середовищем Крістіан Ульбін вважає, що децентралізація по-польські не завершена і повіти - «слабка ланка» у самоврядуванні, яку треба ліквідувати.

«В Польщі немає ієрархічної підпорядкованості. Всі рівні місцевого самоврядування є незалежними один від одного. Кожен рівень самоврядування має свою частку у податках, які надходять в загальнодержавний бюджет, а також визначені на основі закону, власні доходи. Органи вищого рівня самоврядування - воєводства - мають  виконувати допоміжні функції щодо базового рівня самоврядування – до гмін. Таку функцію мають виконувати повіти, але на жаль, в Польщі це не реалізоване в повній мірі. Воєводство має давати підтримку гмінам у їх діяльності», - говорить Крістіан Ульбін.

«Ми створили фонд Нижньосілезького воєводства  для розвитку гмін і повітів. У формі дотацій фінансуємо ті проекти, які подають гміни: побудову каналізації, водопроводу сільського клубу, тротуару біля дороги. Все це ми робимо за кошти бюджету воєводства. Не всі гміни є багатими, існує чимало бідних гмін, у них не вистачає коштів на виконання своїх завдань.

Наприклад, гміна Вроцлава багата, гміна Любіна багата, але є і бідні – не вистачає податкових находжень. Саме для них наша допомога – з бюджету воєводства, а також з Держбюджету.  Але для того, щоб отримати дотацію, яка іноді сягає 50-80 відсотків вартості проекту,  треба співфінансування – хоч невеликий внесок», - додає він.

Окрім того, за словами співрозмовника, через воєводство у гміни надходять європейські гроші,  а також кошти з Міністерств. Ці кошти не є частиною бюджету воєводства. Проте воєводство також може бути беніфіціаром (отримувачем) коштів ЄС. Наприклад, згідно із Регіональною операційною програмою на  2014-2020 роки на виділено  9 мільярдів  злотих  (за курсом, близько 63 млрд. грн). З цієї суми для воєводства - 2 млрд злотих на будівництво доріг, іншої інфраструктури, решта – у гміни та повіти.

Крістіан Ульбін вважає, що повіти не виконують покладених на них функцій і тільки заважають: «Повіти – мають набагато нижчу частину внесків, збирають мало коштів, не виконують своїх завдань. На мою думку, і це доводить наш досвід, треба ліквідувати повіти і повністю передати їх функції гмінам та воєводству».

Коли грошей достатньо… їх все одно мало

Любін - вигідно розташоване  географічно місто в південно-західній частині Польщі, адміністративний центр Любінського повіту Нижньосілезького воєводства. Місто Любін має статус міської гміни, проте багато хто з мешканців живе поруч з містом – у селі. Населення Любіна – близько 75 тисяч.

Любін є одним з найстаріших польських міст. Йому більше 700 років, отже традиції Магдебургського права тут відомі давно.

Любін володіє великим потенціалом обслуговування дорожнього транзитного руху, який проходить з заходу на схід і з півночі на південь. 

Відкриття в 1957 році пластів мідної руди стало рушійною силою економічного розвитку галузі. Вже 10 років після цього відкриття площа Любіна збільшилася в 12 разів і нині становить 42 квадратних кілометра. Промисловість заснована на видобутку, збагаченні та переробці руд і зараз представляє основну гілку виробництва регіону.

Найбільші природні багатства на території Любліна це  мінеральні ресурси: родовища руд міді, бурого вугілля, солі, газу та сировини для будівельної кераміки. Ці природні ресурси дають великі можливості для економічного використання.

Площа гміни Любіна становить 4068 га. На території міста функціонує міжнародний аеропорт Аероклубу і використовується не тільки для цілей спортивно-тренувальних, але і для економічних потреб. 

Яцек Мамінский – прес-секретар «президента» міста Любін. Він розповів про те, як живе і перед якими викликами стоїть гміна Любіна.

«За останній рік ми звільнили 25 відсотків працівників мерії. Чому? У Любіні немає податку на нерухомо майно (на житло) – відмінили, не треба адмініструвати це податок. У нас також немає оплати за проїзд в міському транспорті – відмінили, немає необхідності перевіряти кількість перевезених пасажирів. Отже, було 100 співробітників мерії, залишилося 75», - говорить Яцек Мамінский.

До речі, у середньому в Польщі проїзд у трамваї або автобусі  – 3 злотих, а це біля 20 гривен. Маршруток і тролейбусів зовсім немає.

Десять років тому Любін отримав від ЄС безповоротну дотацію у розмірі – 60 мільйонів злотих, яку направили на будівництво інфраструктури (водопровід та каналізація). За 5 останніх років отримали ще 20 мільйонів. 

На кошти ЄС збудували зоопарк, а за 6 мільйонів злотих зробили безкоштовний Wi-Fi Інтернет по всьому Любіну. Але кожний проект, на який йдуть кошти ЄС потребує співфінансування – сума внеску гміни може бути будь-яка. 

«Ми – Любін – одна міська гміна, а навколо нас – сільська гміна. Ми хотіли б об’єднати ці дві гміни, але зараз сільська гміна «проти». Міська гміна налічує 75 тисяч, а сільська – 50 тисяч осіб.

Кожен рік населення Любіна зменшується приблизно на 1000 осіб, а населення сільської – на таку ж саме цифру зростає. Люди просто переїздять жити поруч. Разом з людьми переходять їх податки.  Намагаємося знайти переконливі аргументи, щоб об’єднатися, але «сільські чиновники» проти – не бажають лишати свої зарплати.

Цей розподіл на гміни штучний, якщо об’єднаємося, то виграймо фінансово – отримаємо від Дербюджету додатково 200 мільйонів в найближчі 10 років. Від створення об’єднаної громади виграють пересічні громадяни – буде менше бюрократії», - підкреслю Яцек Мамінский.

У Любіні рівень безробіття один з найнижчих у Польщі – 4 відсотка. Оскільки на території міста проживають шахтарі, то вони платять зі своїх високих зарплат порівняно великі податки. Ці кошти залишаються в місцевому бюджеті. Зараз у Любіні у бюджеті – 300 мільйонів злотих, з них 150 йде на освіту. До речі  система охорони здоров’я не входить в бюджет. Вся медицина у Польщі страхова, отже, видатки на її утримання відсутні. 

Думки експертів

Маркіян Желяк – голова правління Центр Європейської співпраці (Польща) вважає, що децентралізація – економічна необхідність.  Без децентралізації і реформ бюджет не витримає навантаження, не буде руху вперед.

«Недавно в Україні анонсували проект Бюджету на 2017 рік. В бюджеті передбачені додаткові кошти на самоврядування, це є черговий етап фінансової децентралізації.

Сподіваємося, що парламент затвердить бюджет в такому вигляді, тому що фінансова незалежність одиниць місцевого самоврядування є один з визначних критеріїв реального самоврядування в Україні.  Процес фіскальної децентралізації почався з бюджетом на 2015 рік, там вже були закладені певні механізми, певні зміни, тепер   фіскальна децентралізація продовжується.

Дуже важливе, щоб фінансові ресурси відповідали завданням, які стоять перед самоврядуванням, а це -  дорогі, вода, каналізація, освіта, охорона здоров’я та інше.

Сьогодні все це треба повинно піднімати: від жахливої інфраструктури до зарплат бюджетникам.

Не менш важливим є кількість громад найнижчого рівня. Донедавна їх було понад 11 тисяч. В Україні йде процес об’єднання громад, зараз їх близько 200. Якщо об’єднані територіальні громади створилися належним чином, то вони отримають належні ресурси, щоб виконувати свої функції.

Ми знаємо також, що в Україні загострюється демографічна проблема – на селах і в малих населених пунктах народжується менше дітей. Це впливає також перевантажує місцевий бюджет: дуже важко утримувати школу, в якій навчається обмаль дітей. Тому йде процес об’єднання  та створення базових шкіл.

Через процеси децентралізації пройшли всі країни, які зараз успішно розвиваються: Польща, країни Балтії та Скандинавії», - говорить Маркіян Желяк.

На його думку кожна країна має свої особливості,  треба вивчати досвід сусідів, у тому числі і Польщі, але знати власні реалії.

«Польща і Україна мали багато спільного. Проте Польщі вдалося пройти шлях реформ швидше, при тому, що на початку 90-х років обидві країни мали подібні стартові можливості.

Результат - зараз рівень ВВП у Польщі на душу населення у чотири рази вище, ніж в Україні, тож Україні варто придивитися за рахунок чого здобула економічний успіх Польща.

Я переконаний, наш успіх також у тому, що Польща швидко і успішно провела децентралізацію. Але Україна 2016 року це не Польща в 1989 році, треба шукати рецепти на власні проблеми, які притаманні лише Україні», - говорить Маркіян Желяк.

Співрозмовник зауважив, що не зважаючи на нинішній стан справ (війна, окуповані території), Луганщина також має йди по шляху децентралізації, бо проблеми, з якими зштовхаються сільські і міські громади, схожі до загальноукраїнських.

Маркіян Желяк вважає, що у процесах децентралізації мають сказати своє слово і НГО, і ЗМІ.

Заступник керівника виконавчої дирекції Всеукраїнської асоціації сільських та селищних рад, керівник проекту «Інституційна підтримка – активізація місцевих ЗМІ в місії інформування про реформу децентралізації в Україні» Наталія Ключник вважає, що журналісти мають  стати експертами у процесах реформування місцевого самоврядування.

«Вони можуть простою, зрозумілою мовою доносити до пересічних громадян переваги реформ», - підкреслює Наталія Ключник.

За її словами, всього у проекті взяли участь 65 журналістів з України.  Спочатку були тренінги в Україні (про це тут і тут).

В межах цих тренінгів польський експерт, професор Ігор Борковскі розповідав про польській досвід.

Варто додати, що була також створена  комунікаційна платформу із «послами реформ» (Реанімаційний пакет реформ),  з депутатами, з експертами.

Потім на тиждень до Польщі поїхали дві групи українських журналістів. В програмі візитів було багато зустрічей у воєводствах, гмінах та редакціях газет та електронних ЗМІ.

Журналісти мали нагоду дізнатися більше про польській досвід, і у децентралізації, і у роботі ЗМІ.

«Я знаю, що дехто з колег (журналістів районних газет та інших комунальних ЗМІ) буде впроваджувати польській досвід у себе в редакціях. Це дуже важливо тому, що сьогодні у ЗМІ йде процес роздержавлення.

Візит до Польщі – перша ластівка великого проекту залучення журналістів до вивчення процесів децентралізації в інших країнах. Будемо продовжувати, формувати стратегії у розвитку регіональних ЗМІ», -  зазначила Наталія Ключник.

Додамо, що Всеукраїнська асоціація сільських та селищних рад системно і предметно займається навчанням. До речі, нещодавно з Польщі повернулися депутати сільських та селищних рад, лідери думок. 

Ігор Борковскі – професор Вроцлавського університету (Інститут журналістики і соціальної комунікації), медіа-експерт. Під час зустрічі з ним у Вроцлаві відбулося обговорення підготованих учасниками текстів журналістських матеріалів, присвячених децентралізації України. 

Погодилися з тим, що журналістські матеріали повинні якомога більшою мірою відображати потреби, очікування і цінності адресатів, а як наслідок, робота журналіста повинна бути спрямована на ознайомлення із потребами аудиторії, залучення адресатів до комунікації.

«Роль цього проекту полягає у слові «інформування», не промоушен, не популяризація, а саме інформування про децентралізацію. Ми хотіли навчити представників українських регіональних ЗМІ, на основі польського досвіду, як шукати достовірну інформацію про децентралізацію, як її доносити до аудиторії. Саме інформування – достовірне донесення – дуже важливе для аудиторії.

Журналісти мають бути налаштовані на людей, говорити не про загальні речі, а про те, що дійсно турбує аудиторію. Безперечно, польський досвід децентралізації використовувати в Україні можна. Треба пояснювати що відбудеться після децентралізації.  Але ЗМІ мають бути на сторожі того, щоб всі обіцянки, яки надавалися під час реформ, виконувалися, а результати досягалися. Важливо пам’ятати, що децентралізація тривалий процес.

У Польщі сталося так, що децентралізація почалася згори, всі реформи почалися одномоментно і реформи, розпочаті зверху, підтримали на місцях», - зауважує Ігор Борковскі.

Володимир Лермонтов, Параллель-медиа

P.S. Щира подяка перекладачу – Тарасу Зайцю.

Стаття створена на основі досвіду, отриманого у рамках проекту «Інституційна підтримка – активізація місцевих ЗМІ в місії інформування про реформу децентралізації в Україні».
Проект реалізується у рамках Польсько-Канадської Програми Підтримки Демократії співфінансованої з програми польської співпраці на користь розвитку, Міністерства закордонних справ РП та канадського Міністерства закордонних справ, торгівлі та розвитку (DFATD)".