Децентрализация в Украине: процесс пошел!
Двадцать пять лет назад два соседних государства — Польша и Украина — предстали перед цивилизационным выбором: каким путем и в каком направлении им двигаться далее. Если по экономическому потенциалу обе страны были практически идентичны, то исторический опыт становления государственного устройства у каждой был свой.
Наша страна лишь в последние годы, отказавшись от «многовекторности», окончательно смогла сделать евроинтеграционный выбор. Поддержав Цели устойчивого развития, предложенные ООН, Украина стала на путь коренной трансформации общества. Опыт же Польши, способность ее к объединению усилий нации для достижения высоких целей, могли бы послужить образцом для Украины. Проведение реформы децентрализации власти и становление местного самоуправления в Польше — наглядный тому пример, достойный изучения и подражания.
Польша: к благополучию - через «шок».
Если бы кто-то сказал четверть века назад, что Польша войдет в шестерку успешных европейских стран, то мало кто в это поверил бы. Процесс трансформации польского общества связывают с первыми демократическими выборами 1989 года
Это было время, когда в стране годовая гиперинфляция достигла 640%. Почти половина предприятий тяжелой и легкой промышленности оказались на грани банкротства. Промышленное производство упало на треть.
Чтобы коренным образом изменить ситуацию вице-премьер Л. Бальцерович предложил радикальный план перехода от плановой государственной экономики к рыночным отношениям, в основе которых — частная собственность. Этот план, названный «шоковой терапией», произвел коренной переворот в макроэкономической сфере страны.
Реформы Л. Бальцеровича позволили вытеснить государство из реальной экономики. Приватизация предприятий происходила только за наличный расчет. Уже через два года в корпоративной собственности находилось 45% всего промышленного сектора. Было зарегистрировано 600 тыс. новых предприятий, предоставивших рабочие места 1,5 млн. человек.
Поляки сделали ставку на развитие малого и среднего бизнеса. Они сознательно пошли на снижение налогов, упростили регистрацию и ведение малого бизнеса. Одновременно в стране велась тотальная борьба с коррупцией.
Важнейшим условием успеха польских реформ стали скорость их проведения, последовательное движение к запланированным целям и консолидация общества на достижение результата. Оперативно были демонтированы основы социалистической системы, навязанные коммунистическим режимом. Адаптация законодательства к правовым европейским стандартам позволила Польше стать равноправным членом Европейского союза.
Польша: децентрализация как инструмент развития демократии
Разгосударствление польской экономики сопровождалось процессом децентрализации системы государственного управления. Центр реального принятия управленческих решений сместился с уровня высших государственных чиновников на местный уровень.
Строить в громаде стадион или детскую площадку, школу или клуб теперь решают сами жители. Если в начале реформы децентрализации местные громады получили 40% всех финансов, то сейчас — уже более 60%. Процесс финансовой самостоятельности местного самоуправления продолжает углубляться.
Польская территориальная громада (гмина) стала субъектом социально-экономических отношений, юридическим лицом, получившим общественную и правовую ответственность, ресурсы и полномочия. Органы местного самоуправления обрели свои бюджеты, собственное имущество, юридическую самостоятельность. И это существенно сказалось на жизни местных громад.
Ранее мы уже делились своими впечатлениями о том, как изменилось польское общество. Во время поездки по Нижнеселезскому воеводству в августе этого года украинские журналисты увидели реальную жизнь нескольких из 2479 польских территориальных громад.
Мы пообщались с руководителем Стшелинской гмины, бурмистром Доротой Павнук. Она не только представила свою объединенную территориальную громаду (ОТГ), но и поделилась собственными «секретами» работы бурмистра.
Четверть века назад Стшелинский повят (район) находился в глубокой депрессии. Безработица достигала 50%. Социальная сфера и коммунальная отрасль пребывали упадке. Нынешние успехи своей громады Д. Павнук связывает с реформой децентрализации. «Местные налоги и сборы, государственная субвенция на образование и медицину, помощь Европейского Союза, - подчеркнула бурмистр, - основа добротной и стабильной жизни жителей гмины Стшелин».
Теперь сами жители определяют как лучше и эффективнее использовать имеющиеся ресурсы. Они ежегодно до сентября месяца направляют или передают через солтисов (старост) петиции с собственными предложениями. Благодаря общественной инициативе на территории построены спортивные площадки, стадионы, кинотеатр.
«Мы стимулируем, - заметила бурмистр Д. Павнук, - а жители отзываются. С каждым днем жизнь становится красивее». Гмина активно взаимодействует с самоуправляющимися организациями граждан. Орган местного самоуправления в рамках законодательства делегирует им некоторые полномочия и частично финансирует предлагаемые проекты. «На гражданской ответственности местной власти и общественной активности простых людей, - подвела итог нашей встречи Д. Павнук, - основана польская демократия».
Украина: время утраченных возможностей
Четверть века, прошедшие после обретения государственной самостоятельности, для Украины не были столь результативными как для наших западных соседей. У нас не было «шоковой терапии». Действия украинской власти больше напоминали не лечение, а паллиативные меры для разрушающейся экономики.
Сращение бизнеса и власти завело страну в тупик, сделало невозможным реальные перемены в обществе. Закрытость и непрозрачность действий чиновников, их отчужденность от населения, концентрация полномочий в министерствах и ведомствах, высокий уровень коррупции стали частью нашей повседневной жизни.
Казалось бы, все предпосылки для проведения успешной децентрализации власти у нас были. Украина ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления. Принят базовый закон «О местном самоуправлении в Украине» и целый ряд других правовых актов. Только ожидаемые изменения так и не наступили.
По сути, центральная власть сознательно тормозила проведение реформы местного самоуправления, видя в этом угрозу собственному благополучию. Отсюда и отсутствие продуктивного диалога, а порой и конфронтация с органами местного самоуправления. Реформы «сверху» не могли иметь успеха, т. к. не было привязки декларируемых социально-экономических изменений к конкретному человеку, к территориальной громаде, к местному самоуправлению.
Чиновничий аппарат панически боялся реформировать существующую систему, т. к. это привело бы к потери ими властных полномочий, лишило их возможности доступа к бюджетам разных уровней и многим другим «благам». Вместо продажи справок и разрешений им пришлось бы реально обеспечивать качество публичных услуг людям. А вот это как раз и не входило в их интересы.
Лишь последняя встряска украинской политической элиты после евромайдана, аннексия и оккупация территорий страны, заставила власть вплотную заняться процессом децентрализации. Мысль, высказанная нами два года назад о том, что прорывом Украины в цивилизованное будущее могла бы стать реализация модели , сегодня особенно актуальна. Похоже, что это начала осознавать и центральная власть.
В апреле 2014 года была одобрена Концепция реформирования местного самоуправления и территориальной власти в Украине. Начат процесс децентрализации власти и развития местного самоуправления. Первыми шагами в этом направлении стали решения о добровольном объединении территориальных громад и начале финансовой децентрализации.
Процесс становления и развития местного самоуправления довольно трудный и болезненный. В стране уже создано 160 ОТГ. До конца текущего года может еще появиться до 250 ОТГ. Конечно, эти результаты довольно скромные, т. к. по предварительным расчетам Института гражданского общества в стране должно сформироваться до 1500 ОТГ. Но, как говорится, дорогу осилит идущий.
Реформы делать молодым
Год назад наше внимание привлек процесс децентрализации в Луганской области. И это было не случайно. В регионе, где на почве сепаратизма возник вооруженный конфликт, была зарегистрирована первая в Украине Новопсковская ОТГ.
Прошедшие в октябре 2015 года местные выборы фактически легитимизировали созданные объединенные громады. Жители Новопсковской ОТГ своим головой выбрали молодого предпринимателя, беспартийного Вадима Гаева.
Новый голова объединенной громады считает, что опыт Польши, где он бывал неоднократно, вполне может быть реализован в его общине. В. Гаев наблюдал, как менялась к лучшему жизнь соседей, и намерен использовать польские наработки дома. Сразу же после выборов местная команда единомышленников разработала программу развития громады, для реализации которой были найдены дополнительные источники финансирования.
Бюджет на каждого члена Новопсковской ОТГ в 2016 году по сравнению с предыдущим годом увеличился в 3 раза. Фактически громада стала финансово независимой, не требует дотаций из государственного бюджета. За прошедший год жители увидели реальные изменения в своих поселках и селах: ремонтируются детские сады, коммунальные учреждения культуры, начат ремонт коммунальных дорог, освещаются населенные пункты, устанавливаются детские и спортивные площадки, модернизируется техника коммунальных предприятий.
В. Гаев сообщил, что уже разработан и утвержден стратегический план развития громады до 2025 года. В нем предусмотрено совершенствование инфраструктуры поселка и окружающих населенных пунктов, активное применение энергосберегающих технологий. Лидер громады уверен, что рациональное использование имеющихся ресурсов позволит уже в следующем году получить за счет экономии энергоносителей дополнительные средства в местный бюджет.
С агроформированиями, работающими на территории общины заключены соглашения о социальном партнерстве. Совместно с общественностью подготовлены инвестиционные проекты, которые поддержаны иностранными донорами. Открывающиеся возможности вдохновляют людей и мотивируют их.
Но не все так гладко и безоблачно в построении объединенной громады. В районе фактически сложилось троевластие: ОТГ, районная госадминистрация и районный совет. Как долго протянется такая ситуация никто не знает, т. к. требуется законодательное разрешение возникшей проблемы. Но это не останавливает команду сельских управленцев.
Голова территориальной громады отметил, что объединение населенных пунктов происходило не так, как было предусмотрено в Перспективном плане. Некоторые громады использовали выжидательную тактику: «вначале посмотрим, как получится у других, а потом примем свое решение». Их интересовала не просто цифра, на которую увеличится местный бюджет, а фактические результаты объединения других громад. Пока соседи присматриваются и прицениваются, в гости к новопсковичам едут перенимать первый опыт представители громад из Донецкой области.
Молодой руководитель не видит (или старается не замечать) негативных сторон в создании ОТГ. Он утверждает, что объединение громад дало им больше самостоятельности в принятии решений, привлекло дополнительные ресурсы, обеспечило независимость от районного совета. Только старые «раны» сельской местности создают немало препятствий для реализации задуманного. По мнению В. Гаева, кадровый голод — острая проблема сельской громады, которую нужно срочно решать. И он видит решение этой задачи, знает, как привлечь к реформам молодежь.
Конечно, первые успехи Новопсковской ОТГ вселяют надежду, что процесс, начатый год назад будет иметь логическое продолжение. Позитивные результаты развеют скептическое отношение оппонентов реформы децентрализации, и она станет тем звеном, который позволит решить проблемы простого жителя, его громады, целой страны.
Олег Перетяка для Параллель-медиа
Статья создана на основе опыта и информации, полученной в рамках проекта "Институциональная поддержка – активизация местных СМИ в миссии информирования о реформе децентрализации в Украине"
