Децентрализация: нужен ли нам польский опыт?

Известная пословица гласит: «Лучше один раз увидеть, чем сто раз услышать». Чтобы понимать, куда движется наше общество, нужны для сравнения конкретные ориентиры. Среди множества реформ, заявленных действующей украинской властью, децентрализация и развитие местного самоуправления занимают особое место.  Поэтому, когда польские коллеги пригласили нас ознакомиться с опытом проведения реформы децентрализации наших западных соседей, то мы с радостью откликнулись  на такое предложение.

Как объект журналистского внимания  Польша была выбрана не случайно.  Наши страны более четверти века назад начали сложный марафон по трансформации своих обществ. Каждая из них выбрала собственное направление развития. Теперь появился удобный случай сопоставить полученные результаты такого негласного соревнования и  воочию убедиться, как были использованы стартовые возможности в обеих странах.

Если в 1990 году разница ВВП на душу населения в Польше и Украине составляла $124, то через 25 лет этот разрыв достиг $10553. В рейтинге Международного валютного фонда по итогам 2015 года Польша занимала 54 место, а Украина была 133 из 186 сравниваемых стран. Почему же страны-соседи с практически одинаковым социально-экономическим потенциалом через четверть века имеют кардинально разные показатели?

Ответ на этот вопрос лежит на поверхности. В Польше властной элите удалось мобилизовать общество на изменение системы для проведения глубокой трансформации государственного управления. А Украине некогда было заниматься аналогичными процессами: сформировавшаяся кланово-олигархическая система политической власти была менее заинтересована в реформах. Она использовала доступ к государственному бюджету лишь для собственного обогащения за счет концентрации власти и коррупционных механизмов перераспределения доступных ресурсов.

В Польше сразу выбрали вектор европейского геополитического развития, который максимально был использован в интересах общества. Украина в это время продолжала  метаться между «умными» и «красивыми», проедая то, что осталось в наследство от советской империи.

Поляки  ставку сделали на то, чтобы максимально вытеснить государство из экономики, понимая, что именно в типичной для социализма централизации кроется корень всех бед. В Украине же продолжали бережно хранить совковые стереотипы, основанные на патерналистских отношениях, контроле государства над людьми. В итоге — имеем, что имеем: наши соседи заняли достойное место среди европейцев, а мы лишь пасем задних.

К хорошему привыкаешь быстро

Поездка в Польшу граждан из стран бывшего Союза нередко вызывает у них определенный шок от увиденного и услышанного. Туристы, которые посещают эту страну не в первый раз, всегда отмечают перемены в польском обществе в лучшую сторону. Прежде всего, приезжающие в Польшу обращают внимание на качественные дороги и чистоту на улицах. Это касается не только автомобильных трасс, соединяющих крупные населенные пункты,  но и дорог во многих небольших поселках.

Другой особенностью польских населенных пунктов является наличие большого количества велосипедных дорожек, имеющих цветовое и графическое обозначение. Встречая на своем пути множество сторонников велосипедного спорта, невольно возникает предположение, что поляки, как только начинают ходить, сразу пересаживаются на велосипедное седло.

Практически и стар и млад дружат с двухколесным другом. Для велосипедистов в стране создана вся инфраструктура: и дороги, и стоянки, и светофоры. Велосипедные трассы проложены во многих населенных пунктах, ими пользуются как для поездок на работу, так  и для активного отдыха.

Для большинства поляков фраза «Чисто не там, где убирают, а там, где не сорят»,  стала повседневной реальностью. Они не мусорят сами  и могут обратить внимание другого прохожего на поддержание чистоты.

Кроме того, местная власть злотым (денежная польская единица — авт.) стимулирует население сортировать мусор. Если человек готов раскладывать мусор в специальные контейнеры, имеющие разную раскраску и обозначения, он должен задекларировать свое намерение, и тогда ему тариф на вывоз мусора значительно снижается.

Для каждого вида отходов существует соответствующий контейнер: синий — для бумаги, желтый — для пластика, зеленый — для стекла, красный — для металла, черный — для смешанного мусора, который не подвергается вторичной переработке. Используются контейнеры различного размера: малые —  в публичных зданиях, большие — на улицах. Это удобно и для жителей, и для последующей переработки мусора.

В Польше с 1 июля 2013 г.  вступил в действие закон «О соблюдении чистоты и порядка», который положил конец нелегальным свалкам. В гминах (объединенных территориальных громадах — авт.) местная власть обеспечивает население урнами и специальными контейнерами. Чиновники на конкурсной основе выбирают частные компании, отвечающие за вывоз и переработку мусора. Действующая система штрафов быстро приучила поляков к чистоте и первичной сортировке отходов.

Только слепой не увидит серьезных перемен в польском обществе. Это касается многих сторон жизни людей. Поляки готовы в прямом и переносном смыслах убирать свой дом, наводить в нем цивилизованный порядок. Они не просто декларируют намерения реформировать страну, а последовательно и реально осуществляют свои планы. Среди различных механизмов, обеспечивающих движение Польши вперед, многие эксперты называют процесс децентрализации власти.

Как строится польское общество

Реформа местного самоуправления стала тем локомотивом, который изменил польское общество. В начале своего пути поляки разработали «дорожную карту» децентрализации. В 1990 году они изменили более 90 законов, касающихся развития самоуправления, порядка распределения финансов, передачи земли, государственного имущества и т. д. Первым и решающим шагом на пути децентрализации  стали выборы в местное самоуправление нижнего уровня — гмины.

Создание через девять лет второго  - повятов (районов) - и третьего — воеводств (областей) — уровней местного самоуправления  потребовало принятия еще 150 новых законов.

Таким образом была окончательно ликвидирована монополия центральной власти, госсобственности, единой бюджетной политики. Лишь после проведения реформы децентрализации жители почувствовали, что сами могут влиять на события в своей территориальной громаде.

Люди увидели, как вокруг реально стала изменяться транспортная и социальная инфраструктура, причем  местная власть их слово стала слышать, а  мнение — учитывать. Появилось немало высококвалифицированных местных политиков и администраторов, способных управлять своими гминами и повятами, которые зависят не от центральной власти, а от жителей, с которыми вместе проживают.

Оказалось, что можно  быть успешными при перевернутой «пирамиде власти», когда последняя строится снизу вверх. И такая демократическая система управления намного эффективнее прежней бюрократической системы. В законах четко прописаны полномочия и задания, которые выполняет местное самоуправление. При этом каждая единица самоуправления имеет свой отдельный бюджет, независимый от бюджета всей страны. Прозрачность публичных финансов и гласность принятия сметы общественных расходов сводит возможность коррупции к нулю.  

Решение о строительстве детской площадки или бассейна, школы или дороги принимают сами жители.  Они знают ресурсные возможности громады, исходя из которых выбирается оптимальный вариант, и никто не должен вмешиваться в этот процесс. Здесь стоит уже не политика, а экономика.

Поляки 25 лет назад местному самоуправлению сразу отдали 40% всех бюджетных средств, а сейчас  в его распоряжении - 60%. Специалисты говорят, что и этого мало:  ресурсами должны управлять не чиновники, а граждане.  Прежде чем люди потратят каждый злотый, они серьезно взвесят и определят, как эффективно распорядиться имеющимися активами. Мало того, они еще и проконтролируют, как органы местного самоуправления израсходуют полученные средства.

Польская гмина в отличие от украинской территориальной громады имеет статус юридического лица, что коренным образом поменяло ее отношения с центральной властью. Благодаря децентрализации в Польше были фактически ликвидированы основные   монополии.

Опыт польской демократии показал, что никакая власть, даже если она говорит, что хочет реформ, не хочет делиться ресурсами и полномочиями. Лишь тогда, когда люди организуются и станут требовать реальной децентрализации, власть станет работать, поймет, что граждане — первичны, а она — вторична, зависима от людей. В Польше гражданские комитеты, пришедшие на смену революционной «Солидарности», вырвали власть у центра. В Украине это смогут сделать структуры и сообщества самоорганизации людей, которые создавали Майдан и хотели изменений в обществе.

Польская реформа децентрализации глазами  украинского журналиста

Поездка в Польшу позволила украинским журналистам воочию убедиться, как много могут сделать люди, желающие перемен в собственной стране. Самым важным условием  успеха любых реформ является то, что жители знают, чего они хотят, видят в этом процессе перспективу развития себя, семьи, территориальной громады, своей страны.  Нет смысла идеализировать желание поляков к цивилизованной жизни. Конечно, у них есть немало проблем и ошибок на этом пути.  Но главное то, что наши западные соседи хотят перемен, сами участвуют в этом процессе и видят результаты собственных усилий.

Путешествуя по поселкам и городкам Польши, мы увидели множество детских площадок, которые были созданы по инициативе жителей местной властью, а не кандидатами в депутаты перед предстоящими выборами; школу, в которой дети обучаются нескольким языкам и занимаются на прекрасно оборудованных спортивных площадках различными видами спорта, включая … пляжный волейбол. Узнали, как действует свободная экономическая зона, привлекая в регион большие инвестиции, как работает частное мусороперерабатывающее предприятие и современные очистные сооружения.

Лично меня поразила деятельность последнего предприятия. Зная не понаслышке, как работают очистные сооружения в Луганске и Станице Луганской, при сравнении с польским предприятием невольно убеждаешься в том, насколько отстали мы от современных технологий. Наблюдая за работой этого предприятия в городке Дзержонюв,  журналисты были поражены культурой, высокой производительностью и эффективностью производства.

На очистных  сооружениях работает всего несколько человек, т. к. большинство технологических операций автоматизированы. Сухой остаток после очистки канализационных стоков в дальнейшем используется как биогаз, благодаря которому предприятие полностью обеспечено электроэнергией.

Очистные сооружения занимают небольшую площадь и расположены рядом с жилым микрорайоном. При этом жители этой местности не испытывают каких-либо неприятностей от присутствия рядом экологически чистого предприятия. Мощности последнего позволяют очищать канализационные стоки  не только из близлежащего городка, но и других поселений,  расположенных вокруг. 

Отношения между гминами строятся на экономически взаимовыгодных условиях.  Объединяя свои ресурсы, громады более эффективно используют местные бюджеты. От рационального взаимодействия соседних гмин  выигрывают все: происходит экономия бюджетных средств, люди получают качественные услуги.

О работе исполнительного органа местной территориальной громады рассказала бурмистр (мэр) города Дзержонюв и одноименной гмины Дорота Павнук. Встреча с этой молодой симпатичной женщиной, имеющей двух несовершеннолетних детей, показала, что не боги горшки обжигают. Важно, чтобы руководитель чувствовал ответственность перед людьми, жил радостями и проблемами громады. Слушая ее рассказ о том, как с каждым годом преображается жизнь гмины, начинаешь понимать, почему избиратели доверили именно ей управлять непростым  муниципальным хозяйством.

По мнению Д. Павнук невозможно себе представить работу исполнительного органа территориальной громады без гражданской активности ее жителей.  Исполнительный комитет гмины  инициирует общественные слушания по обсуждению жизненно важных вопросов громады, по определению основных направлений использования местного бюджета. 

Общественные консультации нужны, чтобы сильней связать жителей со своим регионом, чтобы они могли почувствовать, что совместно принимают решения и несут общую ответственность за состояние дел в  своей громаде.

P.S.  Польша уже прошла  определенный путь децентрализации и развития местного самоуправления. Она своим примером показала, что любую реформу можно осуществить, когда есть минимум три составляющих условия: 1) политическая воля руководства страны; 2) исполнители (эксперты) понимают что и как делать; 3) существует поддержка общества.

Наши западные соседи на деле продемонстрировали готовность двигаться к поставленной цели.  И это — лишь начало, т. к. процесс совершенствования бесконечен.
Украина все еще раздумывает и пока топчется на одном месте, декларируя лишь свои намерения. Мы продолжаем терять время, ресурсы, и возможность реализовать свой цивилизационный потенциал. Неужели мы так и будем стоять на исторической развилке, опасаясь сделать решительные шаги, которые уже успешно прошли наши соседи? Может не следует изобретать новый велосипед, если есть успешный опыт решения нашей проблемы?

Олег Перетяка, для Параллель-медиа

Статья создана на основе опыта и информации, полученной в рамках проекта "Институциональная поддержка – активизация местных СМИ в миссии информирования о реформе децентрализации в Украине"