Административно-территориальная реформа или децентрализованная централизация?

Проведение реформ и децентрализация власти в стране являются необходимым условием для глубоких изменений в украинском обществе. Очевидно, далее откладывать или затягивать эти процессы уже нельзя. Трудно не согласиться с  польским писателем  и философом Ежи Лец, утверждавшим: «К тому, кто не проводит реформ, постучит Реформация».

Существуют различные мнения по поводу реализации плана выведения из кризиса Украины. Луганский журналист, кандидат наук государственного управления Олег Перетяка исследовал ход одной из ключевых реформ, проводимых в стране - административно-территориальной реформы не только на государственном уровне, но и в сложном регионе - в Луганской области. Своими размышлениями о происходящих в нашем обществе процессах он поделился с  читателями "Параллель-медиа".

Обремененная реформами Украина

Революция достоинства, как окрестили киевский Майдан 2013-2014 гг. журналисты, стала сильным импульсом на пути к предстоящим изменениям в стране. Последующий военный конфликт на Донбассе обнаружил дряхлость и несостоятельность государственной конструкции, названной 24 года назад «Украиной». Оказалось, что вся старая советская система государственных институтов, попавшая из среды тотальной монополии в стихию рыночных отношений, была разъедена всепроникающей коррупцией и превратилась в монстра, обеспечивающего лишь благополучие олигархических кланов за счет обнищания подавляющего большинства населения.

Аннексия Крыма и война на Донбассе обнажили неспособность государства ни стать субъектом международной политики, ни сохранить свою целостность, ни начать глубокие преобразования в украинском обществе. Нереформированность государственных структур привела сегодня страну к всеобъемлющему внутреннему кризису. Даже для простого обывателя уже стало очевидно, что без проведения радикальных реформ во всех сферах жизни общества, дальнейший разговор о независимой и суверенной Украине будет бессмысленным.

Государственные мужи на все лады и на различных уровнях заявляют о том, что альтернативы модернизации украинского общества нет, что страна беременна реформами. В августе прошлого года указом Президента Украины был создан Национальный совет реформ, который возглавил сам Гарант Конституции. Через месяц он озвучил 8 приоритетных для Украины реформ, к которым отнес: антикоррупционную реформу, обновление власти и бюрократического аппарата, судебную реформу, реформу правоохранительных органов, децентрализацию и реформу государственного управления, налоговую реформу, дерегуляцию предпринимательства, реформу системы безопасности и обороны.

На новом государственном празднике - Дне достоинства и свободы - П. Порошенко заявил: «Реформы должны стартовать немедленно. Их целью является постепенное достижение европейских стандартов жизни, чтобы уже в 2020 году мы могли подать заявку на членство в Европейском Союзе». Вскоре Национальный совет реформ анонсировал Стратегию устойчивого развития «Украина-2020», которая в январе текущего года была утверждена Президентом. Согласно этого базового документа до 2020 года в стране должно быть реализовано в общей сложности 62 реформы и 2 программы.

С тех пор прошло более 9 месяцев, в течение которого по человеческим меркам уже должно бы хоть что-то родиться. Конечно, нельзя сравнивать физиологию беременной женщины и ситуацию в стране, обремененной реформами и отягощённой гибридной войной с перманентными межолигархическими разборками. Как известно, исход беременности бывает разным. Она может завершиться не только нормальными или патологическими родами (кому как повезет), но бывают и случаи замирания беременности с последующим выкидышем или мнимой беременности, когда желаемое выдается за действительность.

Что же ждет Украину на пути реформ? Ответить на этот вопрос пока сложно. Очевидно, что нормальных «родов» у ожидаемых реформ, увы, не будет. Ситуация сложная и неоднозначная. Говорят: «Цыплят по осени считают». Однако осень уже прошла. Пора бы подвести и некоторые промежуточные итоги, чтобы понять и оценить, как развивается обремененная реформами наша страна.

Большое видится в малом. Поэтому для анализа происходящих перемен мы решили на примере конкретного региона посмотреть  как же на практике реализуется одна из реформ, анонсированных в Стратегии «Украина-2020».

Децентрализация и самоуправление?

Только ленивый в нашей стране не говорил, что ее дальнейшее развитие невозможно без реальной децентрализации власти и концентрации полномочий, ресурсов, ответственности на уровне территориальных громад. Начиная со времен президентства Л. Кравчука, практически все правительства заявляли о необходимости трансформации устаревшей, громоздкой, неэффективной и полностью расбалансированной административно-территориальной структуры украинского государства.

Закрепленное в Основном Законе право «территориальной громады — жителей села или добровольного объединения в сельскую громаду жителей нескольких сел, поселка и города — самостоятельно решать вопросы местного значения в рамках Конституции и законов Украины» в большинстве случаев осталось лишь бумажной декларацией. Термин «территориальная громада» так и не стал юридической дефиницией.

Аналогичная ситуация произошла и с законом о местном самоуправлении. На бумаге понятие «местное самоуправление» существует, но в реальности его практически нет, т. к. не определена территориальная основа функционирования местного самоуправления. О каком самоуправлении можно говорить, если ресурсы и финансы для реализации интересов местных жителей сосредоточены в руках центральной власти, от которой, в итоге, зависит  течение жизни на местах?

Судьбоносные решения для территориальных громад принимаются в закрытом режиме, в результате интриг, лоббирования, договоренностей между политическими кланами и финансовыми группами в столице. Административно-территориальная организация государства определяется не делегированием полномочий снизу вверх, а бюрократической системой контроля, учета и исполнения сверху донизу. В итоге на фоне всевластия и вседозволенности верхушки государственной пирамиды управления отчетливо контрастирует бесправие и незащищенность органов местного самоуправления перед чиновниками вышестоящей власти.

Об активной модернизации существующей системы государственного управления на украинском политическом Олимпе стали говорить сразу после смены предыдущего режима. Уже в апреле 2014 года новое правительство одобрило Концепцию реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине, а через два месяца утвердило План ее реализации. Начавшийся процесс бюджетной децентрализации был направлен на стимулирование территориальных громад к объединению для повышения их самодостаточности через механизм перехода на прямые межбюджетные отношения с государственным бюджетом.

Изюминкой нововведений было добровольное объединение громад, которые получат более расширенный объем полномочий и ресурсов на уровне городов областного значения. Под реализацию этой идеи в феврале 2015 года принят Закон Украины «О добровольном объединении территориальных громад», а в апреле правительство утвердило методику формирования самодостаточных громад,  способных самостоятельно, за счет собственных и дополнительных ресурсов решать вопросы местного значения.

Укрупнение территории громад должно иметь разумные пределы. Расстояние от центра объединенной общины до отдаленного населенного пункта определяется возможностью в течение получаса в случае экстренного вызова добраться специальным службам (пожарная команда, скорая медицинская помощь, полицейский патруль) до нужного места. По мнению авторов предлагаемой административно-территориальной реформы, органы местного самоуправления объединенных громад получат необходимую часть ресурсов, полномочий, чтобы нести полную ответственность перед своими жителями. В этом и проявляется суть децентрализации власти, о которой так много говорят.

Луганщина как полигон административно-территориальной реформы

Объектом нашего исследования стала Луганская область. Причин тому было несколько. Во-первых, Луганщина вошла в тройку первых регионов, которым правительство утвердило проекты перспективных планов формирования территориальных громад. Во-вторых, в ней была создана Новопсковская объединенная территориальная громада, первая  в Украине. И в третьих, опыт региона, в котором ведутся военные действия и одновременно реализуется административно-территориальная реформа, уникален по своей сути.

В апреле 2015 года по инициативе Министерства регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства (Минрегион) Ассоциацией городов Украины при финансовой поддержке Агентства США по международному развитию (USAID) на Луганщине был создан Офис реформ. Он должен был решить совместно с ОГА ряд задач по разработке проекта Перспективного плана формирования территорий громад Луганской области, экспертному сопровождению объединения громад, консультированию должностных лиц местного самоуправления по вопросам реализации административно-территориальной реформы, проведению информационно-просветительской кампании среди населения.

В мае разработка Перспективного плана формирования территорий громад Луганской области была завершена и представлена в Минрегионе. В июне Перспективный план  одобрен распоряжением руководителя Луганской областной военно-гражданской администрации и представлен для сельских, поселковых и городских голов, руководства районов, общественных организаций и  СМИ. 5 августа 2015 г. Постановлением Кабмина №833-р этот документ  был утвержден.

В соответствии с Перспективным планом в регионе на базе действующих 159 сельских советов, 25 поселковых советов и 10 городских советов будут сформированы 24 объединенные  территориальные громады. План рассматривает проведение реформы лишь на подконтрольной Украине территории области. Понимание должностными лицами местного самоуправления и представителями общественного актива того, что объединенные громады получат больше ресурсов (финансовых, земельных и др.), прав и возможностей, стало серьезным стимулом к слиянию мелких сел и поселков с более крупными поселками и городами. Кроме того, местные выборы, которые легитимизировали новую власть в сформированных объединенных громадах, ускорили процесс укрупнения общин на местах.

В июле 2015 года была создана Новопсковская объединенная самодостаточная территориальная громада, в августе — Белокуракинская и Новоайдарская, в октябре — Счастьенская объединенные территориальные громады. В ближайшее время появится Северодонецкая объединенная громада. В регионе процесс объединения инициировали 20 запланированных территориальных громад,  в 19 из них проходит процесс обсуждения, в 16 — приняты решения сессий 71- сельских, поселковых и городских советов о даче согласия на добровольное объединение. До конца нынешнего года вполне реально создание еще 2-3 объединенных общин.

Реальное объединение и создание самодостаточных территориальных громад является логическим элементом реформы местного самоуправления. 25 октября 2015 года в двух объединенных территориальных громадах Луганской области прошли первые выборы голов и депутатов поселковых советов. Белокуракинскую и Новопсковскую объединенные громады возглавили беспартийные головы, за которых проголосовало около 60% избирателей. Теперь эти громады станут своеобразным экспериментальным полигоном, на котором будут отрабатываться новые практики деятельности объединенных территориальных громад в регионе.

Первый опыт реализации административно-территориальной реформы на Луганщине свидетельствует о том, что выбран правильный вектор в процессе децентрализации власти из центра на места. Укрупнение территориальных громад позволит консолидировать ресурсы и возможности объединенных общин, станет значительным шагом в усилении потенциала органов местного самоуправления в интересах своих жителей. Очевидно, что формирование сильного местного самоуправления с новыми полномочиями, обязанностями и ресурсными возможностями позитивно скажется на планировании развития территории, на расширении возможностей для привлечения инвестиций.

Луганская область, сложный промышленно-сельскохозяйственный регион, часть которого оказалась неподконтрольной Украине территорией. Не на все вопросы можно найти однозначный ответ. Поэтому мы обратились за комментариями к экспертам, знающим специфику проведения административно-территориальной реформы в стране и децентрализации власти Луганщины изнутри.

Юрий Ганущак, советник вице-премьер-министра Украины (Киев): «Проводимая административно-территориальная реформа обречена на успех. Она перетряхивает бюрократию, а это людям нравится. Сейчас мы проходим ее первый этап. Не вижу проблем в реализации ее на Луганщине. В этом регионе нет областного совета, поэтому некому ставить палки в колеса. Восточный регион в значительной степени урбанизирован, там даже легче создавать самодостаточные объединенные громады. Военные действия для проведения реформы — не помеха, т. к. объединение общин проходит на неоккупированной территории.
В нашей стране все трансформации делаются не благодаря, а вопреки обстоятельствам. Мы уже давно созрели к проведению административно-террриториальной реформы в государстве. Сейчас появилась и политическая воля к ее реализации. Пришли другие люди, у которых есть желание создавать реальное местное самоуправление, проводить децентрализацию управления в Украине. У нас просто нет другого пути».
(

Людмила Латышева, заместитель Новопсковского поселкового головы (Луганская область): «Мы первыми в Украине создали объединенную территориальную громаду. Такое решение возникло у наших активистов и прежнего поселкового головы, когда весной этого года подробно ознакомились с опытом децентрализации в Польше. Мы помним, как в 80-е годы к нам в Новопсков приезжали поляки строить газопровод, какие они тогда были бедные, как им было трудно. И теперь своими глазами увидели, как живут наши польские друзья после проведения административно-территориальной реформы. Мы поняли, что без изменения системы местного самоуправления, без передачи ресурсов и полномочий из центра на местный уровень не может быть настоящих изменений в жизни людей.

Принятие закона о децентрализации в Украине лишь усилило наше желание создать Новопсковскую объединенную громаду. Мы шли по сокращенной процедуре, не всегда и во всем соответствовали перспективному плану. Из-за имеющихся противоречий и не согласованности  положений в различных законах сейчас возникают определенные трудности, но мы видим перспективу развития объединенной громады. Наш успех станет примером для других сел, которые еще не пошли по пути объединения в самодостаточные общины».

Владимир Тюрин, заместитель Счастьенского городского головы (Луганская область): «Еще 7-8 лет назад мы предлагали областному совету выделить г. Счастье, который входил в состав Жовтневого района г. Луганска, в отдельный район с прилегающими к нему селами и поселками. Тогда в областном центре нас не услышали. Сейчас мы выполнили все процедуры, предусмотренные перспективным планом, и создали новую самодостаточную территориальную громаду.

Наша объединенная громада — прифронтовая территория: от здания исполкома до места проведения боев расстояние - меньше километра. К сожалению, город покинуло 50% населения, имеется немало разрушенных и поврежденных зданий, но мы работаем на перспективу. Объединение нас в самодостаточную общину позволит сократить количество  депутатов в поселковых советах и уменьшить численность административного аппарата. На этом пути предстоит еще немало трудностей, но будущее у новой самодостаточной громады есть. У нас увеличится ресурсная база за счет расширения границ объединенной общины и  роста численности предприятий, находящихся на территории громады. Мы надеемся на полное восстановление работы Счастьенской теплоэнергостанции, градообразующего предприятия. Готовимся к новым выборам в новой объединенной громаде, ждем завершения войны в Донбассе и позитивных перемен в нашей жизни».

Оптимизм, с которым говорили наши собеседники о проводимой в стране и регионе административно-территориальной реформе, вселяет уверенность в то, что у нас все получится. А как может быть иначе, если иного пути стать Украине цивилизованной страной,  у нас не осталось?

Олег  Перетяка